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Competencia administrativa y jurisdiccional de los órganos nacionales de turismo

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Muchos Organismos no están preparados para asumir con eficacia la gestión del sector del turismo gastando mas en personal que en acciones. Planificar, Organizar, establecer Normas y Procedimientos para la conducción del sector, e incluso, Sancionar por el incumplimiento de las mismas, es el objeto de la asunción de facultades por los Organismos Públicos.

En artículos anteriores mencionamos que cuando el Estado incorpora al turismo a la Administración Pública, es con el propósito de que éste, en función de los beneficios económicos y sociales que brinda su desarrollo, pueda coadyuvar al progreso y bienestar de la población. Haciendo mención al marco legal que regula su actuación, sin entrar en detalles en cuanto a la estructura organizacional del organismo rector del sector, normalmente denominado Organismo Nacional de Turismo (ONT). Por lo que estimamos conveniente efectuar algunos comentarios al respecto, los cuales exponemos a continuación.

Definición y formas jurídicas de los organismos nacionales de turismo
Lo primero que consideramos necesario aclarar en el tema que nos ocupa, es la conceptualización del citado organismo de turismo, para lo cual emplearemos el concepto dado por Miguel A. Acerenza (1984), quien lo definió de la siguiente manera: “La organización estructurada por el Estado, con responsabilidades en materia turística a nivel nacional, cuyo principal propósito es optimizar el crecimiento del turismo para maximizar de este modo su contribución al desarrollo económico y social del país”.*

Para ello el referido órgano puede adoptar la forma jurídica de un organismo centralizado, o bien, de uno descentralizado. En el primer caso, la centralización tiene la ventaja de permitir una mejor adaptación de las políticas de conducción del sector a las políticas nacionales de desarrollo económico y social del país. Pero en contrapartida, debe decirse que la propia centralización lleva implícito el riesgo de la influencia burocrática a la cual están expuestos todos los organismos públicos lo cual tiende a disminuir su eficiencia, además de los criterios de índole política que caracteriza las decisiones. En lo que respecta al segundo caso, estos gozan de autonomía técnica y administrativa, aunque mantienen un vínculo de dependencia con un Ministerio o una Secretaría de Estado, y pueden adoptar la forma de una Comisión de Turismo, de un Instituto de Turismo, una Empresa de Turismo, o de una Corporación de Turismo, e incluso, la de un Fondo de Promoción Turística. Pero independientemente de la forma que adopten, debe decirse que los mismos son netamente operativos, pues ejecutan las políticas que en materia turística dicte el Estado a través del órgano competente del cual dependen, llámese éste Ministerio o Secretaría de estado.

Competencia administrativa y jurisdiccional de los organismos nacionales de turismo
En cuanto a la competencia administrativa y jurisdiccional de los referidos organismos, diremos que el carácter de Orden Público e Interés Social de la Ley Nacional de Turismo que establece el marco legal de su actuación, los faculta para Planificar, Organizar, establecer Normas y Procedimientos para la conducción del sector, e incluso, Sancionar por el incumplimiento de las mismas. Precisando en el objeto de dicha Ley, que el campo de competencia de los citados organismos es la Promoción y Desarrollo del sector. Otorgándole para ello, al detallar sus cometidos, el Derecho a conocer en materia de turismo en relación con otros órganos y dependencia de la Administración Pública.

Pero debe decirse también que la referida Ley no los faculta para ejercer sus actos de autoridad en otros campos y actividades distintas al de la actividad turística, aunque las mismas puedan estar directamente relacionadas con el turismo, ni tampoco para actuar en territorios bajo jurisdicción de los niveles de gobierno Provinciales o Estatales, Departamentales, y/o Municipales.

Por lo que, además de las funciones que le son propias, las actividades de los Organismos Nacionales de Turismo se caracterizan por mantener una intensa labor de coordinación, tanto a nivel intersectorial con otros Ministerios o Secretarías de Estado, como a nivel intergubernamental. Debido en este último caso a que la actividad turística tiene lugar en espacios del territorio que, por los atractivos que poseen, pueden ser factibles de ordenamiento para fines turísticos y recreacionales. Espacios que con la excepción de los litorales marítimos, que son de jurisdicción nacional, normalmente son de exclusiva competencia de los Municipios, los cuales constituyen unidades autónomas en la estructura administrativa del Estado.

A nivel Intersectorial dicha coordinación tiene lugar en los Consejos Intersectoriales o Interministeriales, según sea el caso. Pero la coordinación Intergubernamental con los distintos niveles de gobierno, requiere que el Organismo de Turismo cuente en su estructura organizacional, adscrito a la máxima autoridad del sector, con el apoyo de una Comisión Intergubernamental de Coordinación para la aplicación de las políticas turísticas a los efectos de lograr un desarrollo armónico del turismo en todo el territorio nacional.

Estructura organizacional de los organismo nacionales del turismo
Para el cumplimiento de los propósitos por los cuales son creados, y teniendo en cuenta los principios que rigen la administración científica, los Organismos Nacionales de Turismo no requieren más que una organización de tipo funcional conocida como de línea-staff. Una organización relativamente simple, coherente con los principios de la administración científica, pues está conformada por las dos unidades operativas dependientes en línea directamente de la máxima autoridad del Organismo, las cuales cumplen las funciones por la cual éste organismo tiene razón de ser; una que se ocupa de la promoción de la demanda mediante actividades de Marketing y Promoción Turística, y la otra del desarrollo de las Facilidades y los Servicios turísticos requerimientos por los turistas durante su permanencia en el país. Unidades especializadas que deben estar a cargo de personal con conocimientos en turismo y experiencia en el campo de actividad en el cual deben desempeñarse.

Organización que tiene que contar, dependiente también de la máxima autoridad del Organismo, con un Staff que se encargue del asesoramiento en la definición de la Política turística y la Planificación Estratégica de Desarrollo del sector. Y disponer además, de un Consejo Nacional de turismo de apoyo para consulta y asesoramiento, y de una Comisión Intergubernamental para la coordinación de las políticas turísticas, a los efectos de lograr un desarrollo armónico del turismo a nivel nacional.

Como se observa, se trata de una estructura organizacional austera, con una pirámide estimada de personal que, sin contar al Directo General que puede tener la categoría de Ministro o Secretario de Estado, puede considerarse muy baja pues está estructurada con: 3 cargo de Nivel Superior en las unidades funcionales básicas, a saber el Director del Staff, y los dos Directores de las unidades operativas; y 3 de Nivel Intermedio en cada una de las funciones básicas, para ocupar las jefaturas en que en estas se ha dividido el trabajo; y el resto correspondería ya al personal subordinado. En ciertos casos podría considerarse la conveniencia de instalar oficinas de promoción en algún mercado prioritario, pero tal factibilidad debe ser objeto de un cuidadoso estudio de costo-beneficio, en virtud que el avance tecnológico en la información y las comunicaciones han introducido nuevos
instrumentos de marketing que han facilitado las comunicaciones directas y la distribución de los productos y servicios.

Un esquema gráfico de la estructura organizacional a la cual hacemos mención puede observarse en el organigrama que acompaña este artículo.

CuadroOrganigramaTurismo

Financiamiento de la gestión del organismo nacional de turismo
En lo que respecta al financiamiento, debe decirse que a diferencia de lo que sucede en otros sectores de la administración pública, el financiamiento de las actividades destinadas a promover y desarrollar el turismo presenta características que son muy particulares debido a las dificultades que, tanto de índole administrativo como jurisdiccional, tiene el organismo de turismo para desarrollar su labor. Y en muchos casos esta dificultad es la principal causante del fracaso que experimentan los planes y programas que éste elabora para fomentar el desarrollo de la actividad.

El problema radica en el hecho de que el Gobierno Nacional elabora anualmente el Presupuesto General de Gasto Corriente en función de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y le asigna a cada sector una partida de dicho presupuesto para el desarrollo de sus actividades. Con dicha partida presupuestal el Organismo de Turismo tiene que cubrir los Gastos fijos de su propia organización, más los Gastos variables resultantes del costo de las acciones que considera debe efectuar para cumplir con sus cometidos.

Sin embargo es frecuente que el turismo no tenga la prioridad de otros sectores de la economía en los Planes Nacionales de Desarrollo, y que la partida presupuestal que se le asigne no alcance para cubrir todos los gastos, aun considerando los ingresos adicionales generados por el impuesto al hospedaje, e incluso, del porcentaje que recibe del impuesto a los pasajes aéreos, y de la tasa de Derecho de no inmigrante.

En tal caso el Organismo de Turismo se ve obligado a rever los Planes y Programas originales que considera necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, y elaborar nuevos programas en función de los recursos económicos que le son asignados, en lo que se conoce como programas resultado por no disponibilidad de financiamiento para la ejecución de los programas originales. Lo cual lógicamente disminuye su capacidad de gestión, y por lo tanto, afecta su eficacia en la conducción del sector.

Nuestras reflexiones al respecto
El financiamiento constituye, sin duda, uno de los principales problemas que deben afrontar los Organismo Nacionales de Turismo para cumplir con su cometido de fomento y desarrollo del turismo, a los efectos de cubrir los gastos de su propia organización y los costos operacionales tendientes al desarrollo del sector.

Ante esta realidad, en nuestra opinión, dado la imposibilidad de recibir los recursos necesarios para cubrir dichos gastos, debe racionalizar el uso de los recursos que le son asignados. Por lo que pensamos que lo primero que se debe hacer es rever su organización para verificar si la misma cumple con los principios de la administración científica. Pues es muy probable que muchos no pueden seguir manteniendo una estructura organizacional abultada en personal, altamente costosa en su funcionamiento, y con una muy dudosa eficacia operacional.

Al respecto diremos que no tenemos duda del alto contenido político que conlleva el desempeño de la máxima autoridad de estos Organismos lo cual, incluso, pensamos que llega a ser hasta deseable dado el nivel en el cual tienen que desenvolverse en el ámbito político. Pero tampoco tenemos duda en cuanto a la alta especialización que exige la conducción de las funciones básicas para las cuales son creados estos organismos. Concretamente la dirección de las funciones de Staff, y las dirección de Marketing y Promoción Turística, y la de Desarrollo de las facilidades y servicios turísticos.

Consideramos también que se deben racionalizar los gastos relacionados con los programas operacionales. Elaborando planes y programas con objetivos medibles, dado que son objetivos operacionales y por lo tanto debe ser controlado y evaluado su cumplimiento, para comprobar la eficacia del Organismo en la conducción del sector. En nuestra opinión, no es aceptable que se gaste más dinero en el funcionamiento de la organización, que en las acciones de promoción y desarrollo del turismo que son la razón por la cual el mismo ha sido creado.

Para finalizar diremos que cualquier auditoría en gestión del turismo, lo primero que haría es analizar la estructura organizacional del organismo, porque el mismo puede poner en evidencia la propia capacidad del mismo para cumplir con sus cometidos, y segundo, ver la aplicación de los recursos económico que le son asignados, porque no sería lógico que destinara gran parte de los mismos para cubrir los gastos de funcionamiento de la organización, en detrimento de las funciones para las cuales fue creado.
Fuente: • Acerenza, M.A., Administración del Turismo, Tomo 1, Editorial Trillas, México, 1984, Pág. 245

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